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ORDENES DEL DIA

C O N G R E S O  N A C I O N A L

CAMARA DE SENADORES

PRORROGA DE SESIONES ORDINARIAS DE 2004

ANEXO II ORDEN DEL DIA Nº 1913

Impreso el día 17 de diciembre de 2004

SUMARIO

COMISION DE RELACIONES EXTERIORES Y CULTO

Dictamen en minoría en el mensaje y proyecto de ley del Poder Ejecutivo, por el que se aprueba el Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer.

Se aconseja su rechazo. (P.E.-128/01.)

Dictamen en minoría

Expediente P.E.-128/01; y S.-1.181/02; S.-1.191/02; S.-1.029/03; S.-32/04; S.-84/04; S.-1.438/04; S.-1.938/04; S.-3.212/04; S.-3.691/04

Honorable Senado:

Vuestra Comisión de Relaciones Exteriores y Culto ha considerado el mensaje 631/01, y proyecto de ley del Poder Ejecutivo (P.E.- 128/01), aprobando el Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer adoptado por la Asamblea General de la ONU el 6 de octubre de 1999; y ha tenido a la vista el proyecto de ley (S.-1.181/02), de la señora senadora Colombo, aprobando el Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, adoptado por la Asamblea General de la ONU el 6 de octubre de 1999; el proyecto de ley (S.-1.191/02), del señor senador Moro y otros, aprobando el Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; el proyecto de ley (S.-1.029/03), de la señora senadora Conti, aprobando el Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; el proyecto de ley (S.-32/04), de la señora senadora Perceval, aprobando el Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; el proyecto de ley (S.-84/04), aprobando el Protocolo Facultativo de la Convención sobre Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (ref. S.-1.318/02); el proyecto de ley (S.-1.438/04), de las señoras senadoras Curletti y Mastandrea, aprobando el Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; el proyecto de ley (S.-1.938/04), de la señora senadora Isidori y otros, aprobando el Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; el proyecto de ley (S.-3.212/04), de la señora senadora Arancio de Beller, aprobando el Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, adoptado por la Asamblea General de la ONU el 6 de octubre de 1999 (ref. S.-1.228/02 ); y el proyecto de ley (S.-3.691/04), de las señoras senadoras Curletti y Mastandrea, aprobando el Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer y, por las razones que daremos a continuación aconsejamos el expreso rechazo de todos los proyectos enunciados precedentemente.

FUNDAMENTOS DEL DICTAMEN

Señor presidente:

La República Argentina ha ratificado la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer porque dicha convención despertó expectativas positivas al asegurarle a la mujer la igualdad con el hombre, garantizándole la eliminación de discriminaciones injustas en su condición de electora y elegible, en el desempeño de la función pública y en la participación social a través de ONG; asegurándole la igualdad de derechos en la esfera de la educación, del trabajo, de las relaciones familiares y la salud; en esferas de la vida económica y social; reconociéndole capacidad jurídica y exaltando su función de madre destacando la importancia social de la maternidad y evitando la discriminación laboral injusta por este motivo; contemplando la supresión de todas las formas de trata de mujeres y explotación de la prostitución de la mujer.

Al momento de la ratificación de la convención mencionada, no era previsible que el Comité para la Eliminación de toda Discriminación contra las Mujeres (CEDAW) fuera a desarrollar una praxis, en muchos casos, contraria al orden público argentino e incluso contraria al orden público internacional. Las recomendaciones de este comité se orientan, en muchas oportunidades a la procuración del aborto, a la prohibición del festejo del día de la madre (que se puede interpretar como un tipo de discriminación respecto de las madres que quieren ser festejadas) etcétera.

En primer lugar, la protección de la vida de todo ser humano, sin hacer ningún tipo de discriminación en razón del sexo, la edad, la raza etcétera, comienza desde el mismo momento de la concepción. Esta protección la brinda nuestro orden jurídico en el ámbito penal, civil, laboral y, fundamentalmente, en el ámbito constitucional ya que los tratados de derechos humanos celebrados por la Argentina han adquirido, a partir de la reforma de 1994, rango constitucional.

Nuestro país ha declarado expresamente en la Convención sobre los Derechos del Niño que para nuestro ordenamiento jurídico, la protección de la vida de todo ser humano comienza, desde la concepción. Asimismo, la Argentina expresó en el seno de la Tercera Comisión de la Asamblea General el día 14 de noviembre de 1989 que: “Celebra que en el preámbulo del proyecto de convención se haya incluido el concepto de que el niño necesita protección y cuidados especiales tanto antes como después de su nacimiento. Ese enunciado garantizará una condición biológica y social igualitaria que redundará en beneficio del mejor desarrollo del niño” (A/C.3/44/SR.41, p.11.). En igual sentido ha asumido un compromiso internacional que garantiza idéntica protección en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ratificada en 1984. Es decir, que la Argentina está comprometida en la defensa de la dignidad humana, en la lucha contra cualquier tipo de discriminación y de desigualdad desde el comienzo de la existencia del hombre.

Por otra parte, en el ámbito del derecho internacional, la Convención Americana sobre Derechos Humanos en su artículo 4° consagra: “Nadie puede ser privado de su vida arbitrariamente ”. Esta disposición está tomada del artículo 6° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Es decir, que toda persona inocente de graves delitos tiene el derecho absoluto a la vida (artículo 4° de la Convención Americana), el niño no nacido es una persona y es incapaz de acciones graves intencionales, por lo tanto, el niño no nacido tiene derecho absoluto a la vida. ¿Quién puede negar que la norma consuetudinaria de derecho internacional con carácter de jus cogens que prohíbe darle muerte a un ser humano inocente constituye una elemental consideración de humanidad, más absoluta en tiempo de paz que en tiempo de guerra, que constituye un principio reconocido por las naciones civilizadas y que es obligatorio al margen de todo vinculo convencional?

Las normas de jus cogens son normas de orden público internacional, no pueden ser dejadas de lado por la voluntad de las partes. En este sentido, todos los miembros de la familia humana son iguales y sobre el respeto a su dignidad se construye un orden social justo. El orden de la sociedad se apoya en la dignidad de ser humano y no puede haber paz internacional si existe una realidad de violación de la dignidad humana. Si los derechos fundamentales del hombre provienen de su “dignidad intrínseca” son los mismos tanto antes como después de nacer, porque el nacimiento es sólo un accidente de su existencia. Si es un derecho el que todo ser humano nazca libre e igual en dignidad y derechos, este derecho inalienable tiene como presupuesto ontológico insoslayable a otro derecho inalienable cual es el de nacer. De lo contrario se produce una contradicción lógico-jurídica mayúscula que hoy advertimos en el mundo contemporáneo, el lugar más peligroso para un niño no nacido es el vientre de su madre. Si logra salir ileso de allí, contará con toda la protección del orden jurídico. La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados dice en su artículo 53 que: “Es nulo todo tratado que en el momento de su celebración esté en oposición con una norma imperativa de derecho internacional general. Para los efectos de la presente convención, una norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario...”. En este sentido, es un principio generalmente aceptado por los miembros de la comunidad internacional que “nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente” y que “toda persona tiene derecho a la vida”.

La CSJN “Washington J.E. Cabrera v/Comisión Técnica Mixta de Salto Grande” 5/12/83 (“Fallos”: 305:2150, con nota 14, considerando 10º, ha dicho: “Que, como se deriva de lo expuesto, uno de los fines de la Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados es resguardar la invulnerable supremacía de las normas imperativas del derecho internacional general (...) en otra oportunidad”, la CSJN ha dicho: “La función del jus cogens es así proteger a los Estados de acuerdos concluidos en contra de algunos valores e intereses generales de la comunidad internacional de Estados en su conjunto, para asegurar el respeto de aquellas reglas generales de derecho cuya inobservancia puede afectar la esencia misma del sistema legal”, CSJN “Priebke, Erich s/solicitud de extradición”, causa 16.063/94, pág. 457 XXX, 2/11/1995 (“Fallos”: 318:2162).

Teniendo en cuenta:

1º – Que no existe ninguna obligación para el Estado argentino de ratificar el Protocolo Facultativo de la Convención para Eliminar Toda Forma de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) ya que la firma de este documento no obliga al Estado a su ratificación posterior, necesariamente, conforme al derecho internacional.

Es más, la CSJN ha dicho en este sentido: “La Convención… no puede ser razonablemente interpretada en el sentido de obligar a la ratificación en el plano internacional, suprimiendo la potestad discrecional de ratificar o no, la que constituye un principio fundamental del derecho público argentino: artículo 27 de la Constitución Nacional CSJN: fallo “Frites, Eulogio y Alemán, América Angélica c/Poder Ejecutivo nacional” (ED 168-757) en el año 1995.

2º – Que los Estados son soberanos y no están obligados sino a partir de la manifestación del consentimiento, es decir, mediante la ratificación, aprobación o adhesión, conforme a su propio derecho interno.

3º – Que la práctica que ha venido desarrollando el CEDAW es contraria, como ha quedado demostrado, a normas imperativas de derecho interno y de derecho internacional (artículo 27 de la Constitución Nacional y artículo 75, inciso 22).

4º – Que el Protocolo Facultativo de la Convención para Eliminar Toda Forma de Discriminación contra la Mujer tiene por objeto ampliar las competencias del comité, incluso contempla la posibilidad de que dicho comité establezca su propio reglamento con la posibilidad de aumentar aún más estas competencias y que este protocolo, por otra parte, no admite reservas. (Cfr. artículo 17.)

El comité evalúa al Estado parte de acuerdo a la normativa de la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer y a la interpretación que de ella ha ido fijando particularmente en los últimos diez años con una orientación ideológica muy precisa.

A este respecto debe tenerse en cuenta que:

a) En referencia al derecho a la vida, la convención obliga a garantizar el acceso a los servicios de salud y de planificación familiar (art ículos 12, 1, 14, 2-b y 16, 1-e), y el comité considera incluido dentro del artículo 12 lo que denomina “aborto seguro” y para ello recomienda su legalización y todo método contraceptivo abortivo o no dado que subordina este derecho primario y absoluto a una determinada política de control demográfico. Así, ha invitado al Paraguay a derogar el delito de aborto (A/51/38, United Nations Report of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women Fifteenth session, n. 1,31); a Azerbaiján a implementer planes de planificación familiar para eliminar los riesgos de “abortos inseguros” (A/53/38/Rev. 1, United Nations Report of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Eighteenth and Nineteenth sessions, n. 73); a Croacia manifestándole su preocupación debido a que en sus hospitales los médicos se niegan a practicar abortos debido a que oponen razones de conciencia e instando a garantizar el pleno acceso al aborto en esos hospitales (A/53/38/Rev. 1, United Nations Report of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Eighteenth and Nineteenth sessions, nn. 109 y 117); en el mismo sentido a Zimbabwe (A/51/38, United Nations Report of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women (Fifteenth session, n. 159); a la República Dominicana y México (A/51/38, United Nations Report of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women (Fifteenth session, nn. 349 y 408); a Panamá (A/51/38, United Nations Report of the Committee on the Elimination of Discrimination,against Women (Fifteenth session, n. 199) a Luxemburgo para liberalizar aun más su ley de aborto (A/55/38, United Nations Report of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Twenty second session, n. 406); a Etiopía a implementer planes contraconceptivos (A/51/38, United Nations Report of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women (Fifteenth session, n. 116), entre otros;

b) En referencia al derecho a la propia identidad personal que incluye el derecho a la identidad sexual –de varón y mujer– la convención se propone eliminar todo concepto estereotipado de los papeles masculino y femenino (artículos 5° a y 10,c) y el comité recomienda en sus informes anuales la promoción de políticas públicas para eliminar todo estereotipo de género, como lo hizo a Islandia recomendando programas de concientización y educación, en tal sentido destinado a niños y adultos, al Paraguay (A/51/38. United Nations Report of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women (Fifteenth session, nn. 95 y 123), a Panamá (A/51/38, United Nations Report of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women (Fifteenth session, n. 199), a Alemania (A/55/38, United Nations Report of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Twenty second session, n. 312), a Bielorusia (A/55/38, United Nations Report of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Twenty second session, n. 335), a China ( A/54/38 Rev. 1, United Nations Report of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Twentieth session n. 330), entre otros;

c) En referencia al derecho de los padres a la educación de sus hijos, la convención obliga a los Estados parte a “eliminar todo concepto estereotipado de los papeles masculino y femenino en todos los niveles y en todas las formas de enseñanza y, en particular, mediante la modificación de los libros y programas escolares y la adaptación de los métodos de enseñanza” (artículo 10, inciso c) desconociendo el derecho de los padres a educar a sus hijos según sus propias convicciones. El comité ha recomendado la implementación escolar de dichos planes a Islandia (A/51/38, United Nations Report of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Fifteenth session, n. 103), a Croacia (A/51/38, United Nations Report of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Fifteenth session, n. 99), a Indonesia (A/51/38, United Nations Report of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Fifteenth session, n. 289), a Luxemburgo (A/55/38, United Nations Report of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Twenty second session, n. 403), a Burundi (A/ 56/38 Part 1, United Nations Report of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Twenty-second session, nn. 60 y 62), a Kazakistán (A/56/38, Part 1, United Nations Report of the Committee on the  Elimination of Discrimination against Women, Twenty-second session, nn. 75), a China (A/54/38 Rev. 1, United Nations Report of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Twentieth session, n. 295), a Colombia (A/54/38 Rev. 1, United Nations Report of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Twentieth session, n. 356), entre otros.

En consecuencia, el mecanismo previsto en el protocolo, cuya finalidad es la de establecer garantías adicionales, de carácter internacional, para el efectivo respeto de los derechos humanos, se convierte en un instrumento más al servicio de una homologación ideológica que termina conculcando derechos inviolables de la persona humana. Por ello, la ratificación del Protocolo Facultativo por parte de la Argentina, entiendo que resulta sumamente inconveniente.

Por otra parte, es contrario a la posición del gobierno argentino que, desde siempre en los foros internacionales, como dijo el jefe de la delegación argentina, embajador Enrique Candiotti, “está inspirada en los valores más preciados de todo ser humano: la vida, la libertad y la dignidad” y las premisas de su acción incluyen “la salvaguardia y defensa de la vida humana desde su concepción hasta su término natural, la protección de la familia como núcleo social fundamental, el reconocimiento del derecho de los padres en la educación de sus hijos” (XXIII sesión especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas, New York, 8 de junio de 2000).

En igual sentido se han pronunciado entidades como la Corporación de Abogados Católicos y el Consorcio de Médicos Católicos (Senado de la Nación, Mesa de Entradas, 20 de noviembre de 2001, P. Nº 162/01) y AFAN, Asociación de Familias Numerosas (Senado de la Nación, Mesa de Entradas, 25 de febrero de 2002, P 207/01).

“Ha quedado demostrado en la práctica que la actuación del CEDAW ha sido contraria a normas de derecho internacional que forman parte del orden jurídico argentino en los que nuestro país expresamente se compromete a la defensa de la vida desde la concepción y que estos tratados internacionales han adquirido rango constitucional a partir de la reforma de 1994.

De conformidad con el artículo 75, inciso 22, y el artículo 27 de la Constitución Nacional, la República Argentina ha adquirido un compromiso con la comunidad internacional que contempla una protección del ser humano que no puede ser dejada de lado dado el carácter progresivo de la protección de los derechos humanos.

Es decir, que cuando un Estado de la comunidad internacional se compromete a una “mayor protección” de los derechos humanos, no puede pretender a posteriori una protección “menor”.

Más aun cuando durante el año 2004, a raíz de la reinterpretación del CEDAW, el Comité de Seguimiento de tal convención trabaja sobre la preparación de la recomendación general número 26 y su contenido; como mencionaremos más adelante, resulta evidentemente contraria a la protección a la vida desde la concepción a la que nuestro país adhiere plenamente.

Cabe recordar que las recomendaciones son la interpretación auténtica del texto de la convención a la que han de sujetarse todos los Estados partes de la misma debiendo adaptar sus leyes nacionales. Esta obligación por parte de los Estados se refuerza si ratifican el protocolo opcional o facultativo de la convención. Es decir, que por haber aprobado la convención con jerarquía constitucional, no estamos obligados a las recomendaciones del comité ya que del mismo nombre del protocolo surge que no es obligatorio sino facultativo. La recomendación mencionada se ocupa, en su mayor parte, de los derechos reproductivos de las mujeres. En el borrador oficial se enumeran las siguientes formas de discriminación en contra de las mujeres:

1. Una respuesta pasiva e ineficaz de los gobiernos a la discriminación contra las mujeres.

Los Estados deben reconocer las demandas físicas y la necesidad de cuidados de la salud reproductiva de alta calidad. Asimismo, deben tomar medidas para asegurar el acceso universal a los cuidados de la salud reproductiva e implementar políticas para reducir la mortalidad materna.

2. La falta de agresividad en políticas de prevención del HIV/sida.

3. Las barreras que ponen los Estados para que las mujeres accedan a los servicios de planificación familiar y de abortos seguros.

4. Los Estados deben promulgar leyes que permitan el aborto sin restricciones y el castigo a los abortos ilegales o muertes sobrevivientes de estas prácticas prenatales.

5. Las fallas de los gobiernos para asegurar los servicios e información de salud reproductiva a los adolescentes, lo que tiene efectos desproporcionadamente discriminatorios sobre las niñas. Los Estados deben crear programas de salud apropiados a cada edad incorporando la salud reproductiva, los roles de género, la sexualidad y el uso responsables de anticonceptivos.

6. Deben eliminar la persecución criminal contra las mujeres que se han hecho abortos y remover todas las leyes en este sentido, que lo único que hacen es castigar a las mujeres sobre las bases de su capacidad reproductiva.

En el mismo sentido considero necesario destacar que el Comité de Seguimiento de la CEDAW dictaminó urgiendo al gobierno de Irlanda a “facilitar un diálogo nacional..., incluyendo las leyes que restringen el aborto”.

Asimismo, dictaminó: recomendando a Burundi legalizar el aborto; aconsejando a Chile legalizar el aborto terapéutico; criticando a Italia porque su legislación permite a los médicos ante la demanda de realizar abortos la objeción de conciencia por motivos religiosos y, en el mismo sentido, dictaminó a Libia en orden a reinterpretar el Corán para permitir el aborto.

Este derecho consagrado constitucionalmente en nuestro país se encuentra comprendido, y en consecuencia vigente, en la Convención para la Sanción y Prevención contra el Delito de Genocidio, aprobado por la Asamblea General de Naciones Unidas el 9 de diciembre de 1948, la que ha sido ratificada por nuestro país.

Según se declara en la propia convención, el genocidio, ya sea cometido en tiempo de paz o de guerra, es un delito de derecho internacional que las partes se obligan a prevenir y sancionar en el doble plano legislativo y jurisdiccional. Por genocidio se entiende cualquiera de los actos mencionados a continuación, cometidos con el propósito de destruir, total o parcialmente, a un grupo nacional étnico, racial o religioso, tales como la matanza de miembros del grupo, imposición de medidas encaminadas evitar los nacimientos dentro del grupo, en este caso, grupos nacionales en los que están en cuestión los abortos.

Además, al mismo tiempo, el Comité de Seguimiento del CEDAW dictaminó en contra del Día de la Madre en Armenia, ya que considera a la maternidad como una característica negativa para las mujeres.

También recomendó a China legalizar la prostitución, lo cual está vedado por la Convención Internacional Suplementaria sobre la Abolición de la Esclavitud, la Trata de Esclavos y las Instituciones y Prácticas Análogas a la Esclavitud del año 1956.

Finalmente, quiero adjuntar a los presentes fundamentos un cuadro ilustrativo con datos extraídos de la página de las Naciones Unidas, como anexo I.

Ampliar las competencias del CEDAW, en este caso, implica un retroceso y la responsabilidad internacional de la Argentina por violar compromisos internacionales que contemplan una protección mayor de la persona humana, que protegen su dignidad, sin hacer ningún tipo de distinción en razón de la edad, el sexo o cualquier otra condición, desde el momento de la concepción (profesora, doctora María Gattinoni de Mujía).

Es por todas estas razones que aconsejamos a nuestros pares el rechazo del Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW).

De acuerdo con las disposiciones pertinentes del Reglamento del Honorable Senado, este dictamen pasa directamente al orden del día.

Sala de la comisión, 15 de diciembre de 2004.

Liliana T. Negre de Alonso.